立足实际 创新模式
加快生态脆弱地区移民扶贫进程
中共乌兰察布市委 乌兰察布市人民政府
（2014年8月）
近年来，我市认真贯彻落实中央和自治区扶贫开发政策，统筹城乡一体化发展，把移民扶贫与发展县域经济相结合，与推进工业化、城镇化、农业现代化和社会主义新农村建设、生态建设相结合，提高了扶贫开发综合效益，走出了一条适合于乌兰察布市经济社会发展和生态建设共赢的移民扶贫之路，为加快全市脱贫致富步伐、构建和谐社会注入了强劲动力。
一、基本情况
我市位于内蒙古自治区中部，辖11个旗县市区，总面积5.45万平方公里，总人口287万，是一个以蒙古族为主体、汉族居多数的边疆少数民族地区。11个旗县市区中有8个国贫旗县、2个区贫县、9个革命老区旗县，商都县、化德县、兴和县列入了国家燕山—太行山集中连片特困地区。按照内蒙古自治区农民年人均纯收入2600元、牧民年人均纯收入3100元的新扶贫标准，2013年底，全市贫困人口37.8万人。
2013年生态脆弱地区移民扶贫工程涉及集宁区、化德县、商都县、凉城县、兴和县、卓资县、前旗、中旗、后旗、四子王旗10个项目旗县（区），计划搬迁移民3855户11944人，其中，有土移民农民400户1192人，牧民202户485人；无土移民农民3216户10159人，牧民37户108人。总投资42996.35万元，其中自治区生态移民资金17916万元，地方配套及整套合资金14724.96万元,移民自筹资金10355.39万元。目前，项目整体进展顺利，各项工作有序开展。大部分项目旗县住宅主体工程已经完成，正在进行室内外装修及配套实施建设，包括察右中旗、集宁区、凉城县、兴和县、卓资县、察右后旗及四子王旗的无土移民部分；商都县住宅楼主体起四层；化德县两栋楼已封顶，其余4栋楼刚完成基础；四子王旗的有土移民部分及察右前旗准备近日开工建设。
2014年生态脆弱地区移民扶贫项目涉及所辖11个项目旗县（市区），计划搬迁人口3864户10933人，其中，有土移民农民1083户3142人；无土移民农民2340户7131人，牧民220户660人。项目计划总投资39370.3万元，其中，申请自治区生态移民扶贫资金16399.5万元，盟市旗县配套及整合项目资金15697.9万元，群众自筹7272.9万元。目前项目已经批复，大部分旗县项目期准备工作已就绪，规划设计，土地征用工作已完成，正在组织招投标。丰镇市2014年移民工程拟建移民新村3处共计500户，分别为口子村移民新村92户，韩家营移民新村300户，于家营移民新村118户。截止目前，口子村，于家营两新村200户平房已基本完工，正在进行庭院整修及道路硬化等扫尾工程，韩家营新村300户平房墙体工程已结束。
二、主要模式
立足我市自然条件和社会经济发展条件，在创新移民扶贫方式方法上，我们主要采取了三种模式。
（一）依托工业园区或物流园区，向中心城区移民。集宁区是我市政治、经济、文化发展的中心，座落在工业园区和物流园区内的皮件加工业方兴未艾。以皮手套加工为主的小皮件已成为集宁区皮件产业的基础和蓄势待发的主打皮件商品，生产经营户达230多户，从业人员2万余人，年加工小皮件5000万双（件）以上，销售收入近10亿元。集宁国际皮革城，入驻商户1300家，从业人员达5000人，预计年销售额可突破30亿元，并保持逐年递增。2013年，我市围绕“建设皮件交易集散中心”和“打造中国集宁?草原皮都”的产业发展目标，进一步加大对皮件产业的培育和扶持力度。在生态脆弱地区扶贫移民工程中为集宁区皮件产业园区安排移民1000户，来自集宁区及周边的察右前旗、察右中旗、察右后旗、兴和县、商都县2978人向皮件产业园区集聚，在产业园区集中培训，实现就业。
（二）依托县域经济工业支柱产业，向县城集中移民。羊驼绒服装业和絮片加工业是化德县的支柱产业。近年来，化德县按照“加速产业聚集、打造产业龙头、做大产业规模”的思路，加大招商引资力度，全县发展有絮片生产厂家27家，服装生产厂家和个体服装加工点287多家，销售网络辐射全国29个省、市、自治区的100多个大中城市和200多个旗县，年实现产值16亿元，利润2亿多元。2008年以来，全县各部门建成移民楼64栋，安置移民3600户、1万多人。2013年再建设移民楼900套，安置人员3000多人。自实施移民扶贫工程以来，已向县城转移安置农民3万多人从事羊驼绒絮片服装加工等产业，人均年收入在2.5-3万元，是移民前年收入的8-10倍。
（三）面对风蚀沙化严重的实际，向县城郊区或乡镇附近中心村移民。我市地处我国重点贫困带之一的阴山重度风蚀沙化带，也是京津地区沙尘暴的主要沙源地，立地条件差、自然条件相对恶劣、资源禀赋差，风蚀沙化带涉及四子王旗、中旗、后旗、商都县、化德县等五个旗县和卓资县、兴和县的部分乡镇，东西长300公里，南北宽50公里。这些旗县立足实际，因地制宜，采取有土移民与无土移民相结合的方式，把居住在风蚀沙化地区贫困村的农牧民分批有序地向生产生活条件较好的县郊或乡镇附近中心村移民，继续从事高效农牧业。
三、主要做法
（一）理清思路，明确目标。按照“统筹实施、群众自愿、因地制宜、讲求实效”的思路，以脱贫致富为目标，以改善民生为核心，以整合资源为保障，着力拓宽安置途径，着力发展后续产业，着力改善生产生活条件，着力提高劳动力素质，着力提高公共服务水平，着力加强生态建设，用五年时间对乌兰察布市生态脆弱区不适宜人类居住地区20015户59423人实施移民搬迁，安置到生存条件较好的区域，确保搬得出、稳得住、能发展、可致富。
（二）科学规划，分类实施。对全市生态区进行总体规划，对环境恶劣、生产生活条件差的村庄进行整体搬迁，迁出区全部围封，恢复生态。人口按照“三三制”分流原则，实施因地制宜的移民模式，将有劳动能力并有进城愿望的向城镇转移，从事二、三产业，由农民变为产业工人；将有劳动能力并愿意从事农牧业生产的向生产生活条件较好的中心村转移，继续从事农牧业生产；将基本丧失劳动能力的特殊困难群体，与农村低保制度有效衔接，向互助幸福院转移，集中供养，实行就近就地互助养老。
（三）大力宣传，妥善安置。充分利用广播电视、报刊、门户网站等媒体多层次、全方位对拟搬迁区宣传生态移民相关政策，和农民从收入、生活质量、子女教育等方面进行算账对比，农民原来“穷家难舍、故土难离”的观念逐渐被“与其愚公移山，不如走出大山”的理念所代替，群众主动搬迁的热情高涨，使移民工作行动加快。按照“个人申请、乡镇申报、新闻媒体公示、县领导小组审定”的原则，严格规范、公开公正申报和审批程序。在安置上为充分考虑方便移民就业、就医、生活、子女上学等因素，合理选择迁入区。
（四）加快产业发展，确保移民就业。我市大力培育壮大支柱产业,切实增加农牧民转移就业机会，目前，已经初步形成了服装、化工、清洁能源、矿产品开发和农畜产品加工、商贸物流等支柱产业体系，为进城移民提供了充足的就业岗位。我市化德县的传统羊驼绒服装和絮片加工产业，县委、政府出台了一系列扶持发展服装产业的优惠政策，投资17.5亿元建成了服装创业园，促进了服装企业提质增量，企业用工需求迅猛增长。集宁区皮件产业发展迅猛，现代物流园区占地面积15平方公里，总投资52亿元，由内蒙古恒信精功投资有限责任公司投资兴建，全部建成投入运营后，可解决就业2万人；通过招商引资，接纳发达地区的产业转移，可进一步满足进城务工人员的就业需求。
（五）强化职业技能培训，提升移民就业能力。为确保搬迁后都能掌握一技之长并能稳定就业，生活有保障，不仅留得住，还要能致富。各地整合扶贫、就业、“阳光”工程、巩退技能培训等专项培训资金，依托就业局、专业协会及职业院校等培训基地，采取基地集中培训、企业委托培训、移民自主培训等多种方式，为农牧民免费开展就业培训。通过培训，提高了移民转岗就业能力，使95%以上的移民能顺利在服装、食品、农畜产品加工、工业园区、建筑、商贸、服务等用工单位就业。
（六）整合资金，强化资金管理。生态脆弱地区移民扶贫搬迁工程建设资金由自治区专项、地方配套和移民自筹资金组成，对扶贫生态移民专项资金，按照“渠道不变、用途不变、各负其责、形成合力”的原则协调整合各类涉农资金，充分发挥资金整体使用效益，推进项目顺利建设，完成自治区下达的目标任务。对扶贫生态移民专项资金，严格按照《内蒙古自治区生态脆弱地区移民扶贫资金管理办法》的规定做到规范管理，实行专户储存、专款专用，杜绝挤占挪用，按工程进度拨付资金。加强审计监督，确保资金使用安全、高效。
（七）制定优惠政策，解除移民后顾之忧。将移民的就业、住房保障、教育、医疗等问题作为大事来抓，制定出台相关优惠政策：移民子女进城上学享受“两免一补”政策不变；移民享受农村合作医疗政策不变；移出后原承包的耕地、草地、林地经营权、受益权不变；移民的父母随子女进城后原享受的农村低保待遇不变。同时规定移民在搬迁后可自愿将户口迁移至居住地进行农专非，解除了移民搬迁的后顾之忧。
四、取得的成效
通过实施生态移民，迁出区、迁入区的生态环境明显改善，在城镇扩容、经济发展方面取得了显著的成效，移民的思想观念有了很大的提高，就业能力增强，收入增加，生活条件改善，生活质量提高。
（一）为城镇化建设、县域经济的发展注入了活力
生态移民工程加快了城镇化建设步伐。化德县2006年实施无土移民以来，县城常住人口由原来的4万人增加到了6万多人，城区面积由原来的6.8平方公里增加到12.8平方公里，农民进城务工，促进了城镇二三产业的发展，为县域经济注入了活力，同时，他们已经融入了城镇建设的各行各业，成为县域经济发展中不可忽视和缺少的力量。
（二）移民生产生活条件显著改善，生活质量提高
新建的移民区安装了给排水、供暖、供气、供电及有线电视、互联网等设施，小区内进行了硬化、绿化，移民小区内配套社区、学校、超市、健身广场、医疗卫生等公共设施，尽可能使移民和城镇居民享有同等的公共资源配置，搬迁群众的生产生活条件较搬迁前有了显著的改善，生活质量显著提高。
（三）移民收入和自我发展能力极大提高
通过技能培训和居住区通讯、公益设施的建设改善，既拓展了移民的生存发展空间，又增强了对人流、物流、信息流的了解，群众的思想观念、市场意识、劳动技能、文化素质得到了提升，自我发展能力极大提高。贫困人口迁入后，以工业园区、物流园区和产业园区的大量就业机会为依托，由扶贫办联合劳动就业局及相关企业有针对性的进行定向订单定岗式培训，与用工企业签订用工订单，签订上岗协议，按现行价格计算，务工人员每月工资2000元计算，每年可获得收入24000元，每户一人务工便可一举摆脱贫困。同时，通过培训，确保每一位参加培训的贫困人口掌握一门技能，即使不在园区就业，也可保证贫困人口顺利向城镇二、三产业转移。
（四）实现贫困人口脱贫致富与解决企业用工难双赢
通过项目的实施，不仅可以彻底改善迁出区贫困人口的生产生活条件，实现高收入就业，解决脱贫致富问题；也为城镇和企业的发展提供了充足的劳动力保障，解决了企业用工难的问题。
（五）迁出区生态环境得到有效保护
通过实施移民扶贫搬迁工程，有效缓解了项目区人口对环境的承载压力,移民搬迁后，对迁出区进行围封，通过自然修复和人工种植相结合，恢复损毁的生态植被，使迁出区风蚀沙化、水土流失得到控制，生态环境得到进一步改善。且有利于加快北方重要生态屏障的建设步伐，实现迁出区绿起来的目标，促进人与自然的和谐。
五、下步工作安排和几点建议
我市的生态脆弱地区移民扶贫工程虽然取得了一定的进展，但还存在很多不足，下一步工作中，我们将认真学习借鉴各地在扶贫生态移民工程建设等方面的好经验、好做法，精心安排，合理部署，进一步加强管理，强化措施，完善机制，确保生态移民工作顺利进行。
一是要在确保工程质量的前提下，加快2013年度移民扶贫工程进度。按照实施方案的进度安排以及和施工企业签订的建设合同，加大力度，采取强有力地措施，加快工程进度，确保工程保质保量按期完工，同时做好移民培训和安置就业工作，迎接自治区的检查验收。
二是要在总结经验的基础上，不断完善机制，加强对2014年度移民扶贫项目的管理和督查力度，尽早开工建设。
三是要在认真摸底调研的基础上做好2015年度移民扶贫项目的申报审批工作，做到项目区定位准确，方案科学合理。
建议：
一是加大对贫困县政策倾斜和资金投入力度。我市自然条件差、基础设施薄弱，经济发展相对滞后，地方财政实力不强，项目旗县资金配套难度大，一定程度上影响了项目的顺利开展。恳请上级主管部门在力所能及的情况下对经济落后、地方财力弱的项目旗县市（区）从资金和政策上给予倾斜。
二是改变资金补贴方式。生态脆弱地区扶贫移民项目资金应以户为单位进行补贴，更方便于实际操作。
三是延长项目实施时限。按照项目实施程序，从项目的审批、立项、设计、招投标、住宅主体、配套设施、内外装修到移民入住，建设任务很难在当年完成，建议将项目实施期限延长至两年更符合实际情况。
